لایحه بودجه ۹۹
تغییر شکلی یا ماهوی؟
حسن خوشپور عضو انجمن خبرگان برنامهریزی برنامه کلی اصلاح ساختاری بودجه عمومی، با رویکرد قطع وابستگی «مستقیم» بودجه به نفت در دومجموعه بسته سیاستی تنظیم شده است:
۱) حوزههای انجام هزینهها بهصورت کارآ و مهندسی مجدد روابط نهادی بودجه شامل اصلاح نظام بودجهریزی، اصلاح ساختاری بودجه شرکتهای دولتی، اصلاح سیاستهای حمایتی و نظام تامین اجتماعی و اصلاح ساختار تعهدات و بدهیهای دولت.
۲) حوزههای ایجاد درآمد پایدار و ارتقای ثبات، توسعه و عدالت شامل اصلاح نظام مالیاتی، ساماندهی یارانههای انرژی، اصلاح نظام مالیه نفت و گاز و اصلاح نحوه مدیریت داراییهای دولت.
اصلاحات ساختاری پیشنهادی در برنامه مستلزم تصویب قانون جدید، اصلاح قوانین قبل حداقل از طریق درج مفاد لازم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ (تبصرهها و جداول)، به گونهای ساختاری و نه صرفا در حد تغییر آرایش سرفصلها و ارقام در لایحه است. این تجربه در نظام اداری و قانونگذاری کشور وجود دارد که مفاد قانونی مورد نیاز از طریق درج در لوایح بودجه پیشنهاد میشده است. تعدادی از اقداماتی که در برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی عنوان شده عبارت است از:
-حذف، کاهش یا ادغام تشکیلات غیرضرور و موازی (نیازمند قانون است)
-تخصیص منابع عمومی به امور حاکمیت (ابهام در تعریف قانونی امورحاکمیت)
-تشکیل کمیته بازبینی هزینهها در بالاترین سطوح دولت (نیازمند حکم قانونی است و بدون آن امکان شکلگیری ندارد)
-تجدید ساختار بنگاههای دولتی که وظایف غیرحاکمیتی دارند، قبل از واگذاری
-تشکیل کمیته نظارت و ساماندهی شرکتهای دولتی (مغایر با قوانین فعلی و نیازمند قانون جدید است)
-تنظیم لوایح و تصویب قوانین بودجه سنواتی بهصورت برنامه محور (لایحه بودجه ۱۳۹۹ دارای این خصلت نیست)
-برنامهریزی و بودجهریزی مبتنی بر آمایش و بودجهریزی غیرمتمرکز استانی/ منطقهای (نیازمند تصویب قانون است)
-تاسیس شرکت دولتی برای مدیریت و مولدسازی داراییهای غیرمنقول دولت (نیازمند تصویب قانون است)
-تاسیس صندوق زیر ساخت برای سرمایهگذاری در زیرساختهای کشور (نیازمند قانون است)
-ارائه لایحه اساسنامه تنظیمگر و مقرراتگذاری پاییندستی انرژی (نیازمند حکم قانونی است)
براساس اعلام اولیه طراحان و پیشنهاددهندگان برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی، یکی از اقدامات اصلاحی برای بودجه سال ۱۳۹۹، تقدیم لایحه بودجه بهصورت دوسالانه بوده است. پس از مشخص شدن مغایرت قانونی تنظیم لایحه بودجه بهصورت دوسالانه که از سوی مخاطبان عنوان شد و پیچیدگیهای فنی و تخصصی این اقدام، ارائه برنامه دو سالانه در حد سند پشتیبان لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مطرح شد. براساس سلسله مراتب اسناد برنامه در نظام برنامهریزی، اسناد بالادست بودجه سال ۱۳۹۹، سند چشمانداز ۱۴۰۴ و قانون برنامه ششم توسعه است. در حقیقت بودجه سال ۱۳۹۹ برنامه عملیاتی این سال در چارچوب برنامه ششم توسعه و سند چشمانداز باید باشد، از این رو مقامات بررسیکننده لایحه بودجه در مجلس باید چند موضوع را پیگیری کنند:
الف) رابطه بین برنامه دوسالانه ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ با سند برنامه ششم توسعه در برش زمانی سالهای مذکور چیست؟
ب) لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ تبلور مالی برنامه ۱۳۹۹ پیشنهادی است؟ در این صورت جایگاه برنامه دوسالانه کجاست؟ آیا تصویری تکراری از برنامه ششم است یا در آن تجدید نظر شده است؟
ج) اگر برنامه دوسالانه براساس اطلاعات و عملکردهای موجود بهگونهای تنظیم شده که با مفاد برنامه ششم متفاوت است، باید به تصویب قانونگذار برسد و اگر تفاوتی ندارد، لازم است رابطه آن با لایحه بودجه 1399 مشخص شود.
حجم بودجه عمومی دولت درلایحه سال 1399 بالغبر 4846 هزار میلیارد ریال است که نسبت به بودجه مصوب سال 1398 نزدیک به 8 درصد افزایش یافته است. صورت کلی بودجه 1399 و مازاد و کسری قسمتهای مختلف آن به شرح جدول زیر است:
بودجه جاری دولت در لایحه سال ۱۳۹۹ حدود ۳۰ درصد کسری دارد که نزدیک به هشت درصد از محل فروش داراییهای سرمایهای (بهطور عمده صادرات نفت) و ۲۱ درصد هم از محل منابع حاصل از فروش داراییهای مالی (عرضه اوراق مالی و اسلامی) و منابع صندوق توسعه ملی تامین میشود.
در بخش درآمدهای جاری، ۷۵ درصد درآمدها وابسته به درآمدهای مالیاتی به مبلغ ۱۹۵۰ هزار میلیارد ریال است که با توجه به عملکرد این درآمدها در سال ۱۳۹۸ و عدم هر گونه تغییر در ساختار و نظام مالیاتی (که در برنامه کلی اصلاح ساختاری بودجه عمومی دولت) مورد توجه قرارگرفته است، بیش برآورد بهنظر میرسد.
در بخش واگذاری داراییهای سرمایهای، نزدیک به ۴۹ درصد منابع از محل فروش نفت و فرآوردههای نفتی تامین میشود. صادرات نزدیک به یک میلیون بشکه نفت خام در روز به بهای متوسط ۵۰ دلار تامینکننده منابع این سرفصل و ۳۰۲ هزار میلیارد ریال منابع مربوط به صندوق توسعه ملی (از محل حدود ۰۱/ ۸ میلیارد دلار) است که در منابع و مصارف داراییهای مالی نشان داده شده است. با این حساب بیش از ۲۱ درصد بودجه جاری وابسته به منابع حاصل از نفت خام و فرآوردههای نفتی است. ۵۰ درصد منابع داراییهای سرمایهای به مبلغ ۴۹۵ هزار میلیارد ریال از محل فروش داراییهای منقول و غیرمنقول دولت برنامهریزی شده است که با توجه به سهم نفت و فرآوردههای نفتی در تامین مالی بودجه جاری، نزدیک به ۳۵ درصد بودجه جاری دولت ازطریق فروش سرمایهها و داراییهای منقول و غیرمنقول تامین میشود. ۹۱۵ هزار میلیارد ریال یا ۴/ ۷۳ درصد واگذاری داراییهای مالی مربوط به عرضه اوراق مالی و اسلامی و واگذاری شرکتهای دولتی است. در صورت تحقق این منابع، ۷۷۷ هزار میلیارد ریال مازاد در تراز منابع و مصارف داراییهای مالی پدید خواهد آمد. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ حجم منابع و مصارف شرکتهای دولتی ۴/ ۱۴۸۳۹ هزار میلیارد ریال است که نسبت به رقم ۳/ ۱۹۸۸۷ هزار میلیاردی کل لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۷۵/ ۰ است. درسال ۱۳۹۹ شرکتهای دولتی ۱۲۴۳۰ هزار میلیارد ریال درآمد و ۲/ ۱۱۱۶۶ هزار میلیارد ریال هزینه جاری و ۷/ ۳۲۲ هزار میلیارد ریال هزینه استهلاک دارند.
در سال ۱۳۹۹ سرمایهگذاری شرکتهای دولتی بالغ بر ۶/ ۲۱۰۵ هزار میلیارد ریال است که نسبت به مجموع مصارف سال ۱۳۹۹ حدود ۲/ ۱۴ درصد است. منابع تامینکننده سرمایهگذاریهای شرکتهای دولتی در سال ۱۳۹۹به تفکیک سرفصلها و مقادیر آنها به شرح جدول زیر است:
بودجه شرکتهای دولتی نیازمند تحلیل دقیقتر و مفصلتری است که در این یادداشت انجام آن ممکن نیست. بنابراین محتوای بودجه سال 1399 نسبت به بودجه سالهای قبل تغییر نکرده و صرفا برخی طبقهبندیها و سرفصلها تغییر کردهاند و جداولی اضافه شده است. ایجاد تحول اساسی در نظام بودجهریزی کشور نیازمند عزمی جدی در تغییر ماموریتهای دولت و تحول در اقتصاد سیاسی کشور (تقسیم کار ملی میان بخشهای دولتی و عمومی و خصوصی) و با همکاری همه نهادهای اجرایی، دانشگاهی، علمی و نظارتی و در یک دوره میانمدت (بهعنوان مثال ۵ ساله) است که نتیجه آن تصویب قوانین لازم، تدوین استانداردهای مناسب، تحول در سازمان و تقویت اتاق فکر دولت است.
راستی آزمایی ارقام پیشنهادی
محمدتقي فياضي كارشناس اقتصادي مهمترین اهداف بودجه دولت بهعنوان سند سیاست مالی حفظ اشتغال و ایجاد ثبات در سطح عمومی قیمتها به کمک ابزاری مانند وضع مالیاتها، صرف مخارج و ایجاد بدهی عمومی است. اما سالها است که بودجه دولت نتوانسته از این ابزار در جهت نیل به این اهداف استفاده کند و کارآیی خود را بهعنوان سند سیاستگذاری مالی از دست داده است. عملکردهای نادرست و عدم انجام اصلاحات ساختاری موجب شده که ابزار تامین کسری بودجه (مانند فروش نفت خام و انتشار اوراق مالی) نیز از کار افتاده و تراز بودجه کشور با بنبست مواجه شود.
منابع عمومی بودجه و میزان تحققپذیری آن
بودجه عمومی دولت (منهای درآمدهای اختصاصی و بودجه شرکتهای دولتی) ۴۸۵ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده است. این منابع از سه جزء اصلی درآمدها (شامل مالیاتها و سود سهام و درآمدهای متفرقه) با رقم ۲۶۱ هزار میلیارد تومان، واگذاری داراییهای سرمایهای ۹۹ هزار میلیارد تومان (فروش نفت خام و میعانات گازی با ۴۸ هزار میلیارد تومان و فروش اموال ۵۰ هزار میلیارد تومان) و واگذاری داراییهای مالی ۱۲۵ هزار میلیارد تومان (فروش انواع اوراق مالی ۸۰ هزار میلیارد تومان، فروش شرکتهای دولتی ۱۱ هزار میلیارد تومان و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی ۳۰ هزار میلیارد تومان) تامین خواهد شد.
پیشبینی ۲۶۱ هزار میلیارد تومان درآمدها (مالیاتها، سود سهام و درآمدهای متفرقه) بسیار خوشبینانه است، بهنظر نمیرسد تحقق بیش از ۹۰ درصد منابع از این محل محتمل باشد. اما سایر اجزای منابع عمومی با چالش بسیار بزرگ عدمتحقق روبهرو است. بررسی اعداد و ارقام درجشده در ردیفهای بودجه و تبصرهها نشان میدهد دولت میزان صادرات نفت و میعانات گازی را معادل یکمیلیون بشکه در روز، قیمت نفت ۵۰ دلار، خالص صادرات گاز برابر ۴ میلیارد دلار، نرخ ارز حمایتی برای کالاهای اساسی (۵/ ۱۰ میلیارد دلار) معادل ۴۲۰۰ تومان و نرخ ارز نیمایی را معادل ۸۵۰۰ تومان در نظر گرفته است. بهاینترتیب کل صادرات نفت خام و میعانات گازی برابر ۲۵/ ۱۸ میلیارد دلار است که بههمراه خالص صادرات گاز برابر ۲۵/ ۲۲ میلیارد دلار خواهد شد. ۲۵/ ۱۸ میلیارد دلار معادل یک میلیون بشکه نفت خام در روز است. چنانچه این میزان را با گفتههای مقامات سازمان برنامهوبودجه و فرض ضمنی مصوبه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا در اصلاح بودجه سال ۱۳۹۸ (مبنی بر صادرات ۳۰۰ هزار بشکهای نفت خام) مقایسه کنیم، با کسری ۷۰۰ هزار بشکهای یا بهعبارتدیگر بیشبرآورد ۷۰۰ هزار بشکه نفت خام در روز (معادل ۷/ ۱۲ میلیارد دلار) مواجه خواهیم شد. در این صورت با فرض در نظر گرفتن سهم شرکت ملی نفت (۵/ ۱۴ درصد) و عدم واریزی سهم صندوق توسعه ملی تنها ۳۴ هزار میلیارد تومان نصیب دولت خواهد شد. بنابراین نهتنها رقم ۴۸ هزار میلیارد تومانی پیشبینیشده در واگذاری داراییهای سرمایهای محقق نخواهد شد، بلکه استقراض ۳۰ هزار میلیارد تومانی و برداشت ۴/ ۳ میلیارد یورویی (تبصره ۴) از صندوق توسعه ملی نیز تحقق نخواهد یافت. در قسمت واگذاری داراییهای سرمایهای عدم تحقق ۵/ ۴۹ هزار میلیارد تومانی فروش اموال حتمی است، زیرا از سال ۱۳۹۲ تاکنون هیچگاه فروش اموال به نیمهزار میلیارد تومان نیز نرسیده است.
دولت در سالهای اخیر اوراق مالی نیز منتشر کرده که معمولا با استقبال خریداران مواجه نشده و لذا این اوراق به طلبکاران واگذار (تحمیل) شده است. با توجه به فروش شرکتهای سودده در سالهای قبل و باقیماندن شرکتهای بیمشتری تحقق ۱۱ هزار میلیارد تومانی فروش شرکتها نیز با ابهام روبهرو است (با توجه به عملکرد آن در سالهای اخیر حداکثر نیمی از آن قابل تحقق نیست).بنابراین در بهترین حالت (و با فرض تداوم شرایط فعلی) حداقل ۱۱۶ هزار میلیارد تومان از منابع عمومی محقق نخواهد شد، ضمن آنکه ۴/ ۳ میلیارد یورو پیشبینی شده در تبصره ۴ نیز با عدم تحقق روبهرو خواهد بود. تنظیم بودجهای با دقت پایین در برآورد ارقام جدا از زیر سوال رفتن اعتبار سازمان بودجهریزی و برنامهریزی کشور، آسیب اساسیتری نیز بههمراه دارد و آن بروز کسری بودجه مزمن (بهدلیل ایجاد تعهد دستگاهها براساس بودجه مصوب و در پایان عدم ایفای تعهدات) است که این نیز یکی از علل اصلی بروز تورم ساختاری در کشور است.
مصارف عمومی
هرچند رشد اعتبارات هزینهای که عمدتا شامل حقوق و دستمزد است، با توجه به تورم افسارگسیخته کنترل شده، اما جزء دیگر مصارف عمومی یعنی بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی بهشدت در حال افزایش است، بهطوریکه از رقم ۲۲ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۸ به ۴۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۹ افزایش خواهد یافت. انباشت اوراق مالی سررسید شده سالهای قبل و تداوم تحریمهای اقتصادی و نفتی، بهزودی کشور را با بحران بدهیهای ناشی از انتشار اوراق مالی مواجه خواهد کرد.پیشرفت طرحهای عمرانی بهرغم انتشار اوراق و واگذاری آن به طلبکاران در سالهای اخیر تقریبا متوقف شده است. انبوه طرحهای عمرانی (بسیاری فاقد توجیه فنی و اقتصادی لازم) و انباشت بدهیهای آن معضلی است که دولت برنامهای برای سروسامان دادن به آن تدارک ندیده است. براساس برآوردهای دولت فقط برای تکمیل طرحهای عمرانی ملی به قیمتهای فعلی نزدیک به ۴۵۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است. این رقم با توجه به تورم بالا (و جهشهای ارزی چند سال یکبار) و لزوم اصلاح فهرستبها، هرسال افزایش خواهد یافت و لذا تکمیل طرحهای عمرانی هرسال دشوارتر خواهد شد.باوجود مضیقه مالی دولت، بهجز کاهش قدرت خرید کارکنان دولت (افزایش ۱۵ درصدی حقوق و دستمزد در مقایسه با تورم ۴۰-۳۰ درصدی) سیاست مشخصی در کاهش هزینهها و حذف برخی ردیفها که بیشتر با سالهای فراوانی نفتی مناسبت دارند، دیده نمیشود.
سخن پایانی
هرچند کشور از نظر اقتصادی در شرایط اضطرار بهسر میبرد و این اضطرار در اعداد و ارقام منابع عمومی بودجه به وضوح دیده میشود. اما مصارف عمومی تغییر رویکرد خاصی را نشان نمیدهد. نداشتن سیاستهای بلندمدت مبتنی بر تنوعبخشی به اقتصاد و کنار گذاشتن وابستگی بودجه به نفت از یکطرف و نوعی رودربایستی با مردم در گفتن واقعیتها و لحاظ آن در رفتار عمومی ازجمله سیاست مالی و تنظیم بودجه از طرف دیگر، میتواند دولت را با مشکلات جدی مواجه کند. کنار آمدن با واقعیتها و گفتن این مطلب که کشور در وضعیت بحرانی قرار دارد و حذف برخی ردیفهای بودجهای هرچند تاثیر چندانی بر سرجمع مصارف عمومی نخواهد داشت، اما حداقل در کوتاهمدت این پیام را به مردم خواهد داد که در سختی و مشقت تنها مردم هزینه پرداخت نمیکنند، بلکه برخی نهادهای حکومتی و دولتی نیز در این ریاضت اقتصادی سهیم خواهند بود.
جای خالی اصلاحات ساختاری
سید محمد هادی سبحانیان عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی معضلات انباشته ناشی از آسیبهای تاریخی اقتصاد ایران همچون انباشت بدهیهای دولت، کسری صندوقهای بازنشستگی و ناترازی نظام بانکی، در کنار شدت گرفتن تحریمهای ظالمانه آمریکا و بروز پیامدهای آن موجب شده است برخی شاخصهای کلیدی اقتصادی و اجتماعی در وضعیت مطلوبی قرار نداشته باشد.از این رو بسیاری از کارشناسان بر این باورند که برای حفظ ثبات اقتصادی و صیانت از تولید و اشتغال و در نهایت معیشت مردم، لازم است اصلاحاتی در ساختار اقتصادی کشور انجام گیرد. به علاوه لازم است اصلاحات ساختاری در نظام بودجهریزی کشور، بهگونهای محقق شود که با مدیریت منابع و مصارف بودجه، خطرات ناشی از تشدید تحریمها از مسیر کسری بودجه مهار شده و زمینه برای مقابله فعالانه با چالشهای اساسی اقتصاد کشور فراهم شود. به بیان دیگر اکنون انجام اصلاحات در شیوه حکمرانی کشور و به تبع آن نظام بودجهریزی، یک انتخاب نبوده، بلکه یک الزام و ضرورت است. با وجود شواهد و قرائن متقن که دلالت بر لزوم انجام اصلاحات در نظام بودجهریزی کشور دارد، اما در کمال ناباوری شاهد تعلل در تصمیمگیری و اقدام از سوی دولت و مجلس در مواجهه فعالانه با مشکلات ناشی از تحریمها در دو سال گذشته بودهایم.
در زمان تدوین لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور به دلیل غفلت از شرایط و موقعیت خاص کشور، لایحه بودجهای به مجلس ارائه شد که نه تنها مورد انتقاد جامعه کارشناسی قرار گرفت که حتی واکنش رهبری انقلاب را در پی داشت. در آذر سال ۱۳۹۷، مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو سال (۹۹ - ۱۳۹۸) تدوین و مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی شود و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین تاکید فرمودند آنچه در سیاستهای کلی و برنامههای مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی درخصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال ۱۳۹۸ گنجانده شود.
البته در عمل فرصت طلایی سال ۱۳۹۸ برای انجام اصلاحات اساسی در ساختار بودجه از بین رفت و با این استدلال که فرصت کافی برای انجام این اصلاحات در سال ۱۳۹۸ وجود ندارد، قانون بودجه ۱۳۹۸ بدون درنظر گرفتن اصلاحات ساختاری به تصویب رسید و نتیجه آن شد که در میانه ابتدایی سال آنچه از قبل مثل روز روشن بود، محقق شد و کسری بودجه گریبانگیر دولت شد. دولت برای برطرف کردن این مشکل، از طریق شورای عالی هماهنگی اقتصادی اقدام کرد و بدون در نظر گرفتن نقش قانونی مجلس در تصویب و نظارت بر بودجه، ارقام آن را مورد بازنگری قرار داد. البته این وعده داده شده بود که لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور مبتنی بر یک بسته اصلاحات ساختاری بودجه و با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت تهیه خواهد شد. بنابراین سازمان برنامه و بودجه کشور از ابتدای سال ۱۳۹۸ اقدام به تهیه چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه متناسب با شرایط کشور کرد. البته این برنامه بر مبنای چهار محور درآمدزایی پایدار، هزینهکرد کارآ، تقویت نهادی بودجه، و ثباتسازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار تهیه و در اختیار جامعه کارشناسی نیز قرار گرفت. در بخشی از برنامه اصلاح ساختار بودجه دولت (منتشر شده از سوی سازمان برنامه و بودجه) آمده است: «تامین درآمد مطمئن الزامی گریزناپذیر برای کاهش کسری مستمر بودجه، مواجهه موفق با تکانههای بیرونی و نیل به هدف کاهش وابستگی مستقیم بودجه دولت به درآمدهای نفتی است که یکی از الزامات کاهش وابستگی مستقیم و غیرمستقیم دولت به بانک مرکزی و حل مساله تورم مزمن کشور است. البته ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت، نباید تنها محدود به اصلاحات میانمدت باشد؛ چراکه با توجه به تحریمهای نفتی، بودجه کشور در سال ۹۸ نیز با تنگنا مواجه است، بنابراین لازم است، تدبیری برای تامین منابع پایدار مالی دولت در کوتاهمدت نیز در نظر گرفته شود. در عین حال این برنامههای کوتاهمدت باید به گونهای باشند که به فضای کسب و کار ضربه نزنند، موجب افزایش شدید سطح قیمتها نشوند، درآمد حقیقی اکثریت جامعه مصون بماند و خللی نیز در فرآیند اصلاحات میانمدت درآمدزایی پایدار ایجاد نکنند.» مطابق مستندات منتشرشده، برای اجرای این طرح در هر یک از محورهای چهارگانه، اقدامات به دو دسته کوتاهمدت و میانمدت تقسیم شده و اقدامات کوتاهمدت متعددی در هر یک از چهارمحور مذکور در برنامه اصلاح ساختاری بودجه ارائه شده است. برخی از اقدامات مطرحشده از قبیل کاهش هزینههای شرکتهای دولتی، ارتقای نظارت مالی کشور و جلوگیری از فرار مالیاتی توسط دولت و بدون نیاز به تصویب قانون جدید قابل اجرا است و برخی نیز باید با همراهی مجلس و تصویب قانون جدید (از جمله کاهش معافیتها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی) در سال ۱۳۹۹ اجرایی شده و آثار خود را در قالب کاهش قابل توجه کسری بودجه برجای گذارد.
سوالی که هر یک از نمایندگان محترم مجلس در بررسی کلیات لایحه بودجه باید به آن پاسخ دهند این است که آیا لایحه تقدیمی نسبتی با شرایط خاص کشور در دوره تحریمهای اقتصادی دارد یا خیر. کدامیک از برنامههای اصلاحات ساختاری بودجه که توسط سازمان برنامه تدوین شده است، در لایحه بودجه منعکس میشود و چه میزان کسری بودجه را کاهش خواهد داد.متاسفانه لایحه بودجه تقدیمی دولت به مجلس شورای اسلامی را میتوان تکرار غفلت دولتمردان و فرصتسوزی دوباره آنها در اجرای اصلاحات ساختاری در بودجه قلمداد کرد. بررسی مفاد لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نشان میدهد بهرغم گذشت حدود ۲ سال از اعمال محدودیت بر صادرات نفت کشور، لایحه بودجه همچنان بدون اجرای اصلاحات اساسی و طبق روال سالهای گذشته به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. با وجود راهکارهای اجرایی و عملیاتی حتی با زمانبندی و تقدم و تاخر مشخص بهنظر میرسد فقدان عزم و اراده سیاسی برای اصلاحات ساختاری بودجه موجب شده است بسیاری از راهکارهای پیشنهادی برای کاهش وابستگی بودجه به نفت مورد توجه قرار نگیرد و همچنان لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ بر مبنای درآمدهای غیرپایدار، غیرواقعی و صوری بسته شود. در نظر گرفتن صادرات یک میلیون بشکه نفت خام، استقراض و برداشت از صندوق توسعه ملی و در نظر گرفتن ارقام غیرواقعی برای فروش اموال دولتی گواهی بر این مدعاست. بهنظر میرسد همان مسیری که توسط دولت درباره لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ طی شد، در مورد لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نیز در پیش گرفته شده است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نیز به رغم توصیههای کارشناسی، دولت و مجلس، به بیش برآورد درآمدهای نفتی مبادرت ورزیدند. استدلال آنها برای توجیه این تصمیم اشتباه آن بود که بیش برآورد درآمدهای نفتی، توسط دشمنان به معنای قدرت کشور در فروش نفت تفسیر خواهد شد. غافل از آنکه نه تنها تحریمکنندگان ایران، فریب این آدرس دادنهای غلط و ناشیانه را نمیخورند، بلکه بالعکس این بیش برآوردی موجب انحراف و استفاده نادرست از منابع در کشور خواهد شد. نتیجه عملی این نگاه اقتصاد سیاسی به بودجهریزی عدمتوجه به گسترش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بیشتر بر مودیان و فعالان اقتصادی شناخته شده، عدم تلاش برای جلوگیری از فرار مالیاتی و ساماندهی معافیتهای مالیاتی و نیز عدم اهتمام نسبت به گسترش پایههای مالیاتی جدید خواهد بود. از سوی دیگر با بیش برآورد منابع دولت، اقدام مناسبی برای مدیریت هزینههای خود با تمرکز روی مراکز عمده هزینهای و اصلاحات فرآیند انجام امور در این حوزهها از خود نشان نخواهد داد. یکی دیگر از مهمترین پیامدهای در نظر گرفتن درآمدهای صوری و غیرواقع بینانه نفتی و غیرنفتی در لایحه بودجه، زیرسوال رفتن شأن تقنینی و نظارتی مجلس شورای اسلامی است. چرا که آنچه در عمل و پس از قریب به دو سه ماه وقتگذاری مجلس به تصویب میرسد، چیزی جز ارقام و جداول روی کاغذ نیست و آنچه در عمل اجرا میشود، اجرای سلیقهای دولت از طریق مکانیزم تخصیص یا نسخه تعدیل شده بودجه با تغییرات شورای هماهنگی اقتصادی خواهد بود. نتیجه برخورد نه چندان جدی با اصلاحات ساختاری بودجه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ چیزی جز کسری قابل توجه بودجه که در لابهلای ارقام، جداول و تبصرههای بودجه پنهان شده نیست. بیش برآورد ناشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و خالص صادرات، برداشت و استقراض از صندوق توسعه ملی، و بالاخره پیش بینی رقم غیرواقعی برای مولدسازی داراییهای دولت، جملگی کسری بودجه پنهانی بالغ بر ۱۵۰ هزار میلیارد تومان برای بودجه سال آینده رقم خواهد زد. همانطور که پیشتر بیان شد برآورد غیرواقعی از منابع بودجه و پنهان کردن کسری بودجه علاوهبر تحدید نقش و صلاحیتهای مجلس در تصویب بودجه و منحرف کردن دولت و مجلس از پیگیری روشهای اصیل و درست رفع کسری بودجه، دستگاههای اجرایی را با یک سردرگمی جدی درخصوص میزان تخصیص منابع در طول سال مواجه خواهد ساخت. نکته بسیار مهم دیگر آن است که براساس تجربه تاریخی گذشته دولت سراغ سادهترین و در عین حال زیانبارترین روش تامین کسری بودجه خواهد رفت که همان استقراض از بانک مرکزی خواهد بود. روشی که اگرچه ممکن است در ظاهر آثار اقتصادسیاسی کمتری داشته باشد، ولی در عمل فشار بیشتری بر طبقه متوسط و ضعیف اقتصادی خواهد گذاشت و نارضایتی آنها را در پی خواهد داشت. حال دو انتخاب پیش روی مجلس برای مواجهه با لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور قرار دارد. نادیده گرفتن لزوم انجام اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه و تصویب کلیات آن و اعمال برخی تغییرات محدود در ارقام، جداول و یا تبصرههای آن و دیگری بازگرداندن لایحه به دولت و تکلیف ایشان به اعمال برخی اصلاحات ساختاری و شفافسازی درباره میزان کسری بودجه و نیز طرق واقعی تامین آن. در سرمقالهای به قلم نگارنده این سطور که در تاریخ ۹/ ۹/ ۱۳۹۸ با عنوان انتخاب سرنوشتساز به چاپ رسید، تبیین برخی رئوس کلی اصلاحات قابل اعمال در بودجه که میتواند آثار و برکاتی حتی در کوتاهمدت (برای سال ۱۳۹۹) برجایگذارد، پرداخته شد. انتخاب گزینه اول توسط مجلس را میتوان به برخورد منفعلانه ایشان با این مساله مهم قلمداد کرد؛ رویکردی که نه تنها مغایر رهنمودهای رهبری در زمینه لزوم اعمال اصلاحات ساختاری در بودجه ۱۳۹۹ بوده و زمینه تبدیل تهدید تحریم به فرصتهای طلایی اصلاحات ساختاری را از بین خواهد برد، بلکه سیگنال نامناسبی به جامعه کارشناسی و علمی مبنی بر عدم اهتمام نسبت به اتخاذ راهکارهای کارشناسی در سطح سیاستگذاری در کشور مخابره خواهد کرد.
