بودجه بحران یا بحران بودجه
آرایش جدید برای مدل قدیمی
حسن خوشپور از مدیران سابق سازمان برنامه و بودجه سند بودجه، انعکاس مالی نحوه حکمرانی و هدفگذاری دولت و جهتگیری توسعهای جامعه است. لایحه بودجه ۱۴۰۰ به لحاظ محتوای و ماهیت، تفاوتی با سالهای قبل ندارد و نهاد دولت در اقتصاد ایران سالهاست که از جهتگیری توسعهای فاصله گرفته است.
در اولویت اول، قرار داشتن تامین هزینههای جاری و تامین منابع مالی برای فعالیتهای جاری، گرفتاری اصلی دولت در سالهای روزمرگی است. اصلاح نظام بودجهریزی در صورتی موفقیتآمیز خواهد بود که نظام حکمرانی اصلاح شود و اصلاح نظام حکمرانی نیز صرفا توسط دولت و قوه مجریه امکانپذیر نیست و به همت استوار و عزم ملی در همه قوا و نهادهای سیاستگذار نیازمند است. اجرای روش بودجهریزی بر مبنای عملکرد که تاکنون درحد تغییر آرایش متغیرها و اطلاعات بودجه خلاصه شده است، نهتنها به مفهوم اصلاح نظام بودجهریزی نیست بلکه تحقق آن هم مستلزم استقرار نظامهای مدیریت و نظارت بر مبنای عملکرد است که تاکنون شکل نگرفته است و تحقق هدف استقرار نظامهای مدیریت و نظارت بر عملکرد هم نیازمند برقراری و کارکرد سامانههای متعدد و متنوع سختافزاری و نرمافزاری لازم (بهعنوان مثال نظام محاسبه قیمت تمام شده) و اصلاح قوانین مختلف است که تاکنون بهطور جدی در دستگاههای اجرایی ایجاد نشده است. سادهاندیشی است اگر تصور شود کاهش وابستگی و رهایی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در تامین مالی هزینههای دولت به مفهوم کاهش سهم این درآمدها در مجموع منابع بودجه عمومی دولت است. رفع وابستگی به درآمدهای نفتی در صورتی معنا دارد که دارایی نفت که دارای بازدهی قابلتوجهی است، تبدیل به سرمایه و داراییای برای کشور شود که دارای بازدهی بالاتری است و نظام تامین مالی اینگونه سرمایهگذاریها و داراییها مستلزم اصلاح مدیریت عالی منابع و سرمایههای نفتی و نهادهای درگیر در تخصیص این منابع (به عنوان مثال سازمان بودجه و بودجه) است. سازمان برنامه نباید درگیر تنظیم بودجههای جاری سالیانه شود و بسیاری از توان و وقت خود در طول سال را صرف آن کند. این وظیفه قابلانتقال به وزارت امور اقتصادی و دارایی است و سازمان برنامه باید در بخش توسعه و سرمایهگذاریهای توسعهای به عنوان نهاد عالی برنامهریزی و اتاق فکر کشور فعالیت کند. منابع حاصل از فروش و واگذاری داراییهای کشور از طریق برنامههای توسعه باید صرف زیربناهای اساسی و داراییهای مولد دیگر برای کشور شود. لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور با حجم ۲۴۳۵۷ هزار میلیارد ریال شامل دو قسمت بودجه عمومی دولت به مبلغ ۹۲۹۸ هزار میلیارد ریال و بودجه شرکتهای دولتی به مبلغ ۱۵۶۱۹ هزار میلیارد ریال است. ارقام سرفصلهای بودجه عمومی دولت در لایحه سال ۱۴۰۰ و ارقام مشابه آن در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ به شرح جدول (۱) است.
بودجه عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۰ نسبت به قانون سال ۱۳۹۹ حدود ۴۳درصد افزایش یافته است. در بخش منابع بودجه عمومی بیشترین رشد ارقام لایحه ۱۴۰۰ نسبت به ارقام مشابه در قانون بودجه ۱۳۹۹ مربوط به فروش داراییهای سرمایهای به میزان ۱۰۹ درصد و کمترین رشد مربوط به درآمدهای جاری به میزان حدود ۱۰ درصد است. به این ترتیب بخش منابع بودجه عمومی دولت در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹ وابستگی بیشتری به فروش داراییهای سرمایهای (نفت و فرآوردههای نفتی و...) و فروش اوراق بدهی (مشارکت، خزانه و ...) دارد. مقدار پیشبینیشده برای صادرات نفت خام در سال ۱۴۰۰، عامل اصلی رشد سرفصل فروش داراییهای سرمایهای در بودجه سال ۱۴۰۰ است. سهم هر یک از سرفصلهای تشکیلدهنده منابع بودجه عمومی دولت در لایحه سال ۱۴۰۰ و قانون سال ۱۳۹۹ به شرح جدول (۲) است. در سال ۱۳۹۹، حدود ۵۰ درصد منابع عمومی دولت از محل درآمدهای جاری (مالیات، حقوق ورودی و ...) تامین میشد در حالی که در لایحه بودجه ۱۴۰۰ این سهم به ۳۸ درصد کاهش یافته است و منابع حاصل از صادرات نفت و فرآوردههای نفتی در سال ۱۳۹۹ نزدیک به ۱۹درصد منابع عمومی دولت را تامین میکردند که در سال ۱۴۰۰، سهم منابع حاصل از فروش نفت و فرآوردههای نفتی در منابع عمومی دولت به ۲۷ درصد افزایش یافته است و اگر رقم ۷۵۰ هزار میلیارد ریال استفاده از صندوق توسعه ملی که در سرفصل واگذاری داراییهای مالی قرار دارد به رقم ۱۹۹۳ هزار میلیارد ریال فروش نفت و فرآوردههای نفتی اضافه شود، سهم نفت در بودجه سال ۱۴۰۰ بیش از ۳۲درصد میشود. بنابراین اگر یکی از الزامات و اهداف اصلاح ساختار بودجه، رهایی مصارف بودجه دولت از درآمدهای حاصل از فروش نفت باشد، به نظر میرسد که در سال ۱۴۰۰ این هدف پیگیری نشده است.
نرخ تسعیر ارز در محاسبه منابع ریالی حاصل از فروش نفت و فرآوردههای نفتی نسبت به سال قبل افزایش یافته است و یکی از دلایل افزایش سهم این سرفصل در منابع بودجه عمومی دولت میتواند ناشی از این امر باشد. در این صورت افزایش ۴۳درصدی بودجه عمومی دولت در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹ میتواند صرفا ناشی از تغییر مقدار فعالیت یا حجم واقعی بودجه دولت نباشد و افزایش نرخ ارز دیگر دلایل آن است.
پس از سرفصل فروش داراییهای سرمایهای فروش داراییهای مالی که شامل فروش اوراق اسلامی و اوراق خزانه و سهام شرکتهای دولتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی است ، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۹ بیش از ۷۱ درصد افزایش یافته است و سهم آن در تامین منابع بودجه عمومی دولت از ۳۱ درصد در سال ۱۳۹۹ به ۳۵ درصد در سال ۱۴۰۰ افزایش خواهد یافت. فروش اوراق مالی اسلامی نزدیک به ۴۲ درصد سرفصل فروش داراییهای مالی را شامل میشود. این سرفصل به رغم آنکه یکی از ابزارهای مناسب تامین مالی است ولی اگر به مصرف مناسب و منطقی نرسد، صرفا ایجاد بدهی برای آیندگان است. در سال ۱۴۰۰ بیش از ۴۴۴ هزار میلیارد یا ۵ درصد منابع بودجه عمومی دولت از محل خالص منابع حاصل از فروش اوراق مالی اسلامی تامین میشود. بانکهای فعال در بخش دولتی و شبه دولتی در تحقق این درآمد نقش قابل ملاحظهای دارند و اثرات آن بر سطح عمومی قیمتها و افزایش رقم تورم غیرقابل انکار است. در بخش مصارف بالاترین رشد مربوط به هزینههای جاری است که ۴۶ درصد در لایحه بودجه ۱۴۰۰ نسبت به قانون بودجه ۱۳۹۹ افزایش یافته است. سهم هزینههای جاری در مجموع مصارف بودجه عمومی دولت در سال ۱۳۹۹ بالغ بر ۳/ ۷۶ درصد بوده است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ به ۷۶ درصد رسیده است. تغییر ساختاری در مصارف بودجه سال ۱۴۰۰ مشاهده نمیشود. سهم سرمایهگذاری در مصارف بودجه عمومی دولت در سال ۱۳۹۹، بیش از ۴/ ۱۵ درصد بوده است که در سال ۱۴۰۰ بر مبنای لایحه تقدیم شده به مجلس شورای اسلامی به ۳/ ۱۲ درصد کاهش مییابد. سرفصل تملک داراییهای سرمایهای که شامل سرمایهگذاری از محل منابع حاصل از فروش سهام دولت و شرکتهای دولتی و بازپرداخت اصل اوراق بهادار فروخته شده در دورههای قبل و بازپرداخت وامها و تعهدات خارجی است در لایحه سال ۱۴۰۰ نزدیک به ۱۲ درصد است که در سال ۱۳۹۹ این سهم ۸ درصد بوده است. فرآیند بودجهریزی فعلی بهگونهای شکل گرفته است که ابتدا هزینههای دوره برنامهریزی محاسبه و برآورد میشود و سپس برای تامین مالی این هزینهها منابع لازم در سرفصلهای مربوط درج میشود. نکته حائز اهمیت برآورد هزینههای غیرقابل اجتناب و غیرقابل کاهش (هزینههای جاری) قبل از برآورد هزینههای سرمایهگذاری است.
در لایحه سال ۱۴۰۰، بودجه جاری دولت نزدیک به ۳۲۰۰ هزار میلیارد ریال کسری دارد که ۱۲۱۳ هزار میلیارد ریال یا ۳۸ درصد آن از محل فروش داراییهایی سرمایهای و اموال دولت و ۱۶۸۲ هزار میلیارد ریال یا ۶۲ درصد از محل فروش داراییهای مالی (اوراق مشارکت، مالی اسلامی و ...) تامین میشود. فروش اوراق مالی برای تامین هزینههای جاری که هیچگونه بازدهی مالی و اقتصادی در آینده ندارد، صرفا موثر بر افزایش نقدینگی و ایجاد بدهی برای دولت است . نقطه ضعف اساسی در نظام بودجه کشور، تلفیق اشتباه و بیمعنای بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در بودجه کل کشور است. حجم بالای رقم کل بودجه کشور همواره متاثر از بودجه شرکتهای دولتی است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰، حجم بودجه شرکتهای دولتی کمتر از ۷/ ۸ درصد افزایش مییابد.
به نظر میرسد تغییری معنادار در رویه و روش محاسبه بودجه شرکتهای دولتی ایجاد شده است. صرفا افزایش بیش از دو برابری نرخ تسعیر ارز در بودجه شرکتهای بزرگ دولتی میتواند باعث افزایش ارقام منابع این شرکتها شود و در این صورت افزایش بودجه شرکتهای دولتی باید به مراتب بیش از ۷/ ۸ درصد باشد. ماهیت ارقام و سرفصلهای بودجه شرکتهای دولتی از نظر ماهیت و محتوا کاملا متفاوت با ارقام و سرفصلهای بودجه عمومی دولت است بنابراین اصولا و به لحاظ فنی امکان جمع کردن ارقام منابع و مصارف بودجه شرکتهای دولتی با منابع و مصارف بودجه عمومی دولت نیست. از سوی دیگر به دلیل تفاوت در مفاد قانونی و اصول حاکمیت در شرکتهای دولتی با دیگر دستگاههای اجرایی کشور، نحوه اتخاذ تصمیم، مدیریت و نظارت بر شرکتهای دولتی کاملا متفاوت با دیگر ساختارها و سازمانهای دولتی است. بودجه شرکتهای دولتی باید از سوی ارکان قانونی و صلاحیتدار آنها در چارچوب حاکمیت شرکتی تنظیم و تصویب شود و برای اطلاع قانونگذار در سند بودجه کل کشور درج شود. در نظام بودجهریزی فعلی حجم بودجه کل کشور به اشتباه چندین برابر بیش از رقم واقعی نشان داده میشود. بررسی جداول بودجه شرکتهای دولتی در لایحه سال ۱۴۰۰ حاکی از توقف خصوصیسازی و برنامه کوچک و چابک کردن دولت و اصلاح مفاد ماموریتها و شرح وظایف آن است. تعدد شرکتهای دولتی در لایحه حاکی از عدم اجرای کامل سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانوناساسی و قانون نحوه اجرایی کردن آن است.
تداوم ارز ۴۲۰۰؟
علی مروی استاد دانشگاه و پژوهشگر اقتصادی گرچه عبارت «شرایط حساسکنونی» از فرط استفاده توسط مسوولان لوث و کلیشهای شده است، اما واقعا اقتصاد کشور شرایط حساس و بغرنجی را میگذراند! تورم بالا، رکود عمیق و محرومیت گسترده؛ چشمانداز تداوم یا رفع تحریمها نیز چندان روشن نیست. گرچه تدوین بودجه مناسب برای دولت در این شرایط دشوار بهنظر میرسد اما مسیر روشن است:
۱-همانگونه که کارشناسان مختلف اقتصادی بارها تذکر دادهاند، باید بهشدت از کسری بودجه احتراز کرد، وگرنه افتادن کشور در ورطه ونزوئلاییشدن کاملا محتمل خواهد بود. بر این اساس، باید مهار جدی بر رشد هزینههای دولت زده شود. اعمال سقف ۲۰ درصدی بر رشد هزینههای اسمی دولت از این منظر کاملا قابلدفاع است. این امر اتفاقا به فعالان اقتصادی نیز این سیگنال را ارسال خواهد کرد که دولت در هدفگذاری تورم ۲۰ درصدی جدی است چون خودش نیز هزینههای دولت را در همین سقف افزایش داده است.
2- برای مقابله با رکود تعمیق شده با کرونا، علاوه بر اصلاحات به تعویق افتاده همیشگی مانند کنارگذاشتن سرکوبهای قیمتی باید دولت کمکها ویارانههای خود را از سمت عرضه به سمت تقاضا جابهجا کند. بهترین نوع پرداخت به خانوارها نیز پرداخت نقدی خواهد بود چراکه کمترین اختلال را در قیمتهای نسبی ایجاد خواهد کرد. طبیعی است که اگر دولت با استفاده از اطلاعات نظام بانکی، بتواند بر مشکلات شناسایی محرومان غلبه کند، هدفمند کردن پرداختیهای نقدی اثربخشی مقابله با محرومیتها را مضاعف خواهد کرد.
3- در کوتاهمدت نباید انتظار افزایش تولید و رشد اقتصادی قابلتوجه را داشته باشیم. بنابراین موقعی کمک نقدی به مردم و خصوصا محرومین منجر به تعمیق کسری بودجه نمیشود که بازتوزیع صورت پذیرد. آیا چنین امکانی برای دولت وجود دارد؟ خوشبختانه پاسخ مثبت است. حذف ارز 4200 و پرداخت بخشی از منابع آزاد شده برای کمک به محرومین، عادلانهسازی یارانه حاملهای انرژی و تصحیح ماخذ محاسبه معادل ریالی کالاهای وارداتی (از 4200 تومان به نرخ بازار آزاد) از جمله موارد قابلتوصیه هستند. قابل ذکر است که فقط حذف ارز 4200 بالغ بر 150 هزار میلیارد تومان منابع آزاد خواهد کرد.
4-گرچه فشار تحریمها در سالهای اخیر و سیاستهای اقتصادی اشتباه دولت، وضعیت معیشتی بخش زیادی از مردم را غیرقابل تحمل کرده است، اما این اتفاق مثبت نیز محقق شده است: کاهش نقش درآمدهای نفتی در تامین مالی بودجه دولت. باید از این فرصت به نحواحسن استفاده شده و زمینه کامل تفکیک درآمدهای ارزی از بودجه دولت فراهم شود.
متاسفانه لایحه بودجه 1400 نهتنها به این نکات توجهی نکرده است، بلکه دقیقا خلاف آنها را در خود منعکس کرده است. افزایش 47درصدی بودجه عمومی، حفظ ارز 4200، عدمتوجه به ضرورت راهاندازی بازار متشکل انرژی، فقدان حمایت از محرومان در بودجه و اتکای شدید به درآمدهای نفتی سال آینده، شواهدی بر عدمتوجه دولت به نکات چهارگانه فوق هستند. وضعیت درآمدهای دولت در لایحه بودجه نشان میدهد که اگر قانون بودجه 1400 با همین دستفرمان تصویب شود، انتظار کسری بودجه بین 200 الی300 هزار میلیاردتومانی بیراه نیست. اتفاقی که ما را چند قدم به کابوس ونزوئلایی شدن نزدیکتر خواهد کرد، ضمن اینکه دولت درآمدهای نفتی سال آینده به نسبت قانون سالجاری را بیش از دوبرابر در نظر گرفته است. گذاشتن این سطح از درآمدهای نفتی در بودجه سال آینده، علاوه بر بیتوجهی دولت به دستاورد (ولو اتفاقی) تحریمها مبنی بر کاهش وابستگی بودجه به نفت، بیانگر خوشبینی مفرط دولتیها به وضعیت تحریمها در سال آینده است. دولت میزان فروش نفت را روزانه حدود ۲ میلیون و ۳۰۰ هزار بشکه در نظر گرفته که در سطح فروش نفت کشور در سال ۹۶ و پیش از تحریمهاست. عمده افزایش هزینههای دولت به افزایش 25درصدی حقوق و دستمزد کارکنان دولت برمیگردد. این امر، مازاد بر افزایش 30درصدی فوقالعادهای بود که امسال برای حقوق کارکنان دولت در نظر گرفته شد. با توجه به اینکه معمولا کارکنان دولت جزء دهکهای متوسط به بالای جامعه هستند، صرفا تبعات تورمی این افزایش دستمزدها به محرومین اصابت خواهد کرد. نهایتا اینکه، بازگشت نفت به بودجه دولت حتی اگر واقعبینانه و مبتنی بر فروش بالای نفت در سال آینده باشد، مجددا کانالهای بیماری هلندی یا افزایش پایهپولی از محل افزایش داراییهای خارجی بانک مرکزی را فعال خواهد کرد و اگر غیرواقع بینانه باشد، منجر به افزایش پایهپولی از محل کسریبودجه دولت خواهد شد.
در این شرایط، مجلس یازدهم کار سختی پیشرو دارد: در عین اینکه نباید خودش هزینهها را افزایش دهد، باید هزینههای دولت را کاهش داده و سمت درآمدها را واقعیتر کند. امر مهمی که با توجه به بودجه اولی بودن این مجلس از یکسو و سابقه طرحهای اخیر نمایندگان از سوی دیگر، خیلی محتمل نخواهد بود. همه اینها در حالی است که هم برای ساماندهی اقتصاد کشور و هم برای تقویت موضع کشور جهت مذاکرات محتمل آتی با کشورهای غربی، نیازمند اصلاح اشتباهات و اتخاذ تصمیمات منطقیتری در بودجه 1400 هستیم.
بدعتهای جدید در تخصیص منابع
محمدتقی فیاضی کارشناس اقتصادی بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در حالی تقدیم مجلس شورای اسلامی شده که دولت به استقبال انتخابات ریاست جمهوری در این سال خواهد رفت. از قضا مجلس شورای اسلامی نیز تازه کار خود را آغاز کرده و این اولین بودجه سالانهای است که بررسی و تصویب خواهد کرد. بنابراین نقطه تلاقی این دو وضعیت بودجه کشور را در موقعیت خطیری قرار داده است.
پیامدهای منفی ناشی از اتکای بیش از حد به عواید حاصل از صادرات نفت خام در برنامه عمرانی پنجم قبل از انقلاب منجر به تجدیدنظر در سیاستهای مالی و اقتصادی شد. بر اساس سیاستهای اعلامی قرار بود که با افزایش صادرات غیرنفتی و افزایش مالیاتها (در نتیجه افزایش تولیدات ملی) کشور از وابستگی به درآمد نفت بینیاز شود. اما در واقعیت امر وابستگی بودجه به نفت که از برنامه عمرانی پنجم شروع شده بود، تا به امروز ادامه داشته است؛ هرچند در تمام سالهای بعد از آن برنامه، بینیازی از نفت شاهبیت تمام اسناد بالادستی و سیاستهای اعلامی بوده اما در اجرای این سیاست هیچگاه درصدی از موفقیت نیز مشاهده نشده است.
«تلاش برای ایجاد ثبات در بودجه دولت و حداقل کردن اثر نوسانی درآمد حاصل از صادرات نفت بر مخارج دولت؛ کاهش تدریجی وابستگی تراز عملیاتی بودجه به درآمدهای نفتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین مالی ارزی طرحهای سرمایهگذاری» از جمله برنامههای اعلامی روحانی در سال 1392 بود. مقایسه شاخصهای اقتصاد کلان و شاخصهای مهم بودجهای در سالهای تقدیم لایحه بودجه در شروع و انتهای دولت روحانی نشان از ناکامی این دولت در نیل به این اهداف و برنامهها دارد. مجموع استفاده از منابع ناپایدار (مانند عواید حاصل از صادرات نفت و فروش اوراق بدهی) در سال 1392 برابر 45 درصد منابع عمومی بوده که این رقم در لایحه بودجه سال 1400 به 62 درصد افزایش یافته است. سهم هزینههای جاری در لایحه بودجه 1392 برابر 73 درصد بوده که در لایحه بودجه 1400 به 76 درصد افزایش یافته است. درحالیکه سهم مخارج عمرانی در سال 1392 برابر 22 درصد بوده، در لایحه بودجه 1400 به 12 درصد کاهش یافته است. نسبت کسری تراز عملیاتی در لایحه بودجه 1392 برابر 7/ 17 درصد منابع عمومی بوده که این نسبت در لایحه بودجه 1400 به 38 درصد افزایش یافته است. ضمنا باید توجه داشت که بهرغم افزایش حجم بودجه عمومی، قدرت خرید اعتبارات هزینهای و عمرانی دولت در سال های اخیر نسبت به هشت سال قبل کاهش یافته است. در حقیقت بخش مهمی از افزایش هزینههای دولت در اثر تورم مستهلک شده است.
در دوره 8 ساله دولت روحانی نهتنها بهبودی در مشکلات ساختاری بودجه (مانند اتکای بودجه به عواید نفتی، کسری بودجه مزمن، سلطه مالی، چابکسازی بودجه و...) صورت نگرفت بلکه علاوه بر استمرار سیاستهای اشتباه قبلی، بدعتهای جدیدی نیز در بودجهریزی ایجاد شد. بهعنوان مثال، در حالی که در دولت قبل «ستاد تدابیر ویژه» برای برخی از مصارف بودجهای خارج از چارچوب حقوقی کشور (مانند طرح در هیات وزیران و تصویب در مجلس) تصمیمگیری میکرد، با توسعه این رویه در دولت آقای روحانی از طریق «شورای هماهنگی اقتصادی قوای سهگانه» امر اصلاح بودجه سالانه نیز به این شورا واگذار شد (اصلاح بودجه سال 1398). هرچند شاید در شرایط نامساعد اقتصادی و کاهش شدید عواید نفتی در دو، سه سال گذشته، دولت میتوانست از همین ابزار برای وصول مالیات از بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی نیز استفاده کند (اما از آن بهرهای نبرد).
گذشته از عدم انجام برخی اصلاحات ساختاری، در دوره هشت سال گذشته در جهت رعایت اصول ساده بودجهریزی (مانند جامعیت، وحدت، تفصیلی بودن بودجه یا اصول جدید بودجهریزی (مانند شفافیت و پاسخگویی) نیز تلاشی نشده است. مثالهای زیادی را میتوان از نقض اصول بودجهریزی مطرح کرد: مصوبات و پروژههای اقتصاد مقاومتی، ارائه بستههای معیشتی و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی بدون درج در ردیفها بهعنوان نقض وحدت بودجه؛ نامشخص بودن طرحها و پروژههای ردیفهای متفرقه بهعنوان نقض اصل تفصیلی بودن بودجه، وجود درآمدهای اختصاصی بهعنوان نقض اصل عدم تخصیص؛ نامشخص بودن یا انعطاف متغیرهایی مانند نرخ تسعیر ارز، ایجاد ردیفهای موهومی و فاقد عملکرد مانند فروش اموال منقول و غیرمنقول یا منابع حاصل از واگذاری داراییهای سرمایهای بهعنوان نقض اصل تقدم درآمدها بر هزینهها قابل طرح است (در واقع دولت ابتدا مخارج خود را میبندد و بعد برای تراز کردن بودجه با این متغیرها بازی میکند). با وجود ردیفهای باز و بدون سقف (درج عدد 1 جلوی ردیفها)، نامشخص بودن متغیرهای تعیینکننده عواید نفتی مانند نرخ تسعیر ارز، عدم انتشار اسناد توجیهی مرتبط با اقتصاد کلان یا پیشبینی متغیرهایی مانند قیمت و میزان صادرات نفت، اثر اجرای بودجه بر شاخصهای اصلی اقتصاد کلان، مشخص نبودن اولویتهای جدید بودجه، مشخص نبودن تغییر سیاستها یا تغییر رویکردها در بودجه، عدم انتشار گزارشهای اجرای بودجه، عدم انتشار گزارش عملکرد بودجه، نامشخص بودن عملکرد مدیران اجرایی در مصرف اعتبارات و دسترسی به اهداف تعریفشده و... نمونههای بارز نقض اصل شفافیت و پاسخگویی است.
البته بین اصول متعدد بودجهریزی تنها اصل انعطافپذیری کاملا رعایت شده است! به اینمعنا که با استفاده از ابزار تخصیص و برخی مجوزهای قانونی با جابهجایی اعتبارات عملا تصویب ارقام از سوی مجلس بیاثر شده و تخصیص اعتبارات با صلاحدید سازمان برنامه و بودجه صورت میگیرد. اعمال این رویه به هرجو مرج در اجرای بودجه و مخدوش شدن مسوولیتهای تصویبی و نظارتی مجلس شورای اسلامی منجر شده است.
به نظر میرسد عدم شفافیت بودجه و در هم پیچیدن تصمیمها و عدمتصمیمها در لابهلای ردیفهای بودجهای در بودجه سال 1400 به اوج خود رسیده است. برخی از این نمونهها به این شرح است: نامشخص بودن میزان صادرات نفت، قیمت هر بشکه نفت، نرخ تسعیر ارز، میزان صادرات گاز، میزان صادرات و فروش داخلی میعانات گازی، درج اعداد 1 در ردیفهای بودجه (مانند بند نهم در واگذاری داراییهای مالی، ردیف 160136، 160162، 210112، 310106، 310403،310404، 310901 در جدول شماره 5 ماده واحد و جداول اصلی بودجه، ردیفهای فرعی 20، 33، 36، 40، 47، 58، 71 در ردیف اصلی 530000 در جدول اعتبارات ردیفهای متفرقه)، نپذیرفتن مسوولیت تداوم سیاست مخرب تخصیص ارز 4200 و انداختن توپ به زمین مجلس (جزء ۴ بند ب تبصره 2)، وجود ردیفهای مختلف با موضوع واحد که نمونه بارز آن استفاده از عواید حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی است که این منابع در تبصره (۴) یعنی برداشت از صندوق توسعه ملی، ردیفهای فرعی ذیل ردیف 210100 تحت عنوان «منابع حاصل از نفت و فرآوردههای نفتی»، ردیف 310112 تحت عنوان « منابع حاصل از پیش فروش نفت/ انتشار اوراق مالی اسلامی» و ردیف 310700 با عنوان «منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی» پراکنده شدهاند. وجود برخی احکام بهویژه در تبصرهها علاوه بر مخدوش شدن سقف مصوب، ایجاد نوعی خودمختاری و هرج و مرج در نظام بودجهریزی را به ذهن تداعی میکند. بهعنوان مثال حکم ذیل تبصره (۱۴) اشعار میدارد: «به سازمان هدفمندسازی یارانهها اجازه داده میشود درصورت عدم تحقق منابع پیشبینی شده در جدول این تبصره، معادل کسری منابع، اوراق مالی اسلامی با تضمین خود منتشر نماید تا مصارف موضوع یارانه نقدی، کمک حمایت معیشتی خانوارها و برنامه کاهش فقر مطلق دچار وقفه نشود». یعنی دولت نهتنها اقتدار و حقوق مجلس را نفی کرده بلکه از خود نیز سلب مسوولیت کرده و اختیار کمو کاست منابع و مصارف و تصمیمگیری درباره آن را به دستگاهی فرعی محول کرده است!
سرنوشت صندوق توسعه ملی نیز بهتر از سلف خود حساب ذخیره ارزی نبوده است. برداشتهای مکرر از صندوق بهویژه برای مصارف جاری نهتنها موجودی آن را تضعیف کرده بلکه فلسفه وجودی این صندوق را نیز زیر سوال برده است. در حالیکه بر اساس قانون برنامه ششم باید سال اول 20 درصد و در سالهای بعد 2 واحد درصد اضافه بر آن از عواید حاصل از صادرات نفت و گاز به حساب صندوق واریز شود، اما در این سالها هیچگاه به این حکم عمل نشده است. در لایحه بودجه 1400 نیز تقریبا تمام سهم 38 درصدی صندوق از طریق تبصره (۴) و ردیف 310700 جدول شماره (۵) لایحه برداشت شده است.
بنابه به گفته آقای روحانی قرار است سال آینده 3/ 2 میلیون بشکه نفت به فروش برسد (در داخل و خارج). هرچند مشخص نیست چه میزان این رقم صادرات است و چه میزان فروش داخل و آیا اینکه فروش داخل همان فروش اوراق پیشفروش نفت است یا نه، اما از نظر ریالی 45 درصد منابع عمومی دولت به عواید نفت و گاز متکی است (جدای از برداشت 845/ 2 میلیارد یورو از صندوق توسعه ملی). ردیفها و ارقام بودجه نیز نشان میدهد که تقریبا تمامی عواید نفتی بهجز سهم شرکت ملی نفت (5/ 14 درصد) در بودجه درج شده و مصارف عمومی بر این اساس تعریف شده است. نکته مهم در این تصمیم، فرض بازگشت دولت آمریکا به برجام و رفع تحریمها در سال آینده است. جدای از مسائلی مانند قیمت نفت یا بازارهای صادراتی ایران، چنین فرضی بودجه سال 1400 کشور را در وضعیت خطیری قرار میدهد زیرا علاوه بر خطرات ناشی از عدم لغو تحریمها، کشور را از منظر چانهزنی بینالمللی با طرفهای درگیر در برجام نیز در موقعیت ضعیفتری قرار خواهد داد.
در مجموع به نظر میرسد در 8 سال گذشته نه دستیابی به برنامههای اعلامشده از طرف آقای روحانی در حوزه بودجهریزی محقق شده، نه اصول بودجهریزی رعایت شده و نه اصلاحات اساسی درخصوص مشکلاتی مانند وابستگی بودجه به نفت و کسری مزمن بودجه صورت گرفته است. از آن گذشته در دوره آقای روحانی با دور زدن نهادهای قانونی مانند هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی، اصلاح بودجه سالانه در نهادی غیرتخصصی انجام شده است. در شرایطی که دولت به دلیل درگیر شدن در فرآیند اجرای انتخابات سال آینده و واگذاری مسوولیت، تعهدی نسبت به اجرای بودجه سال 1400 نخواهد داشت و مجلس شورای اسلامی نیز بهدلیل ناآشنایی به فرآیند بودجهریزی و هم به دلیل علایق محلی و منطقهای توان و انگیزه رسیدگی کارشناسی به بودجه را ندارد، تصویب بودجهای مغشوش، غیرمنضبط و با اتکای فراوان به منابع ناپایدار گزینه محتمل در این ماهها خواهد بود.
تکرار غلطهای مصطلح
محمدحسین معماریان کارشناس اقتصادی میتوان گفت بودجه ۱۴۰۰ فضای متفاوتی با سالهای پیشین ندارد، زیرا مانند گذشته کسری بودجه ساختاری را به همراه خود دارد و هیچ فکر اساسی و درستی برای آن نشده است. درخصوص منابع بودجه میتوان گفت یکسوم آن یعنی نزدیک به ۲۴۸ هزار میلیارد تومان، به درآمد از طریق مالیات و گمرک اختصاص یافته و ۱۹۹ هزار میلیارد تومان آن حاصل فروش منابع نفتی و گازی و ۷۵ هزار میلیارد تومان نیز از صندوق توسعه ملی در نظر گرفته شده است.
اما نکته قابل توجه در بودجه میزان فروش نفت است. در بودجه فرض شده که در سال آینده با فروش بیش از ۲ میلیون بشکه در روز مواجهیم که با واقعیت فعلی اقتصاد ایران کیلومترها فاصله دارد و حتی با مثبتترین چشماندازها نیز نمیتوان به آن رسید. بهنظر میرسد دولت نیز به این مساله آگاه است و به همین علت منابع حاصل از نفت و گاز را با پیشفروش نفت پیوند داده است. پیشنهاد پیشفروش نفت یکبار در سالجاری توسط دولت به جلسه سران قوا داده شد، اما اعضای جلسه با آن مخالفت کردند. اگرچه میبینیم که در بودجه سال آینده دوباره بحث آن به میان آمده که مزیت قابل ذکری نسبت به اوراق مالی اسلامی ندارد. از طرف دیگر باید گفت این اوراق به پایداری بدهی دولت کمک نخواهد کرد و با افزایش سیالیت نقدینگی، سپردههای بلندمدت را به کوتاهمدت تبدیل میکند. بنابراین نرخ بهره بالا رفته و هزینه مالی دولت نیز افزایش پیدا میکند که در نهایت با این اوراق وابستگی بودجه به نفت آینده بیشتر میشود.
پس در حقیقت انتظار میرود 200 هزار میلیارد تومان از منابع حاصل از فروش نفت و گاز و استقراض از منابع صندوق توسعه ملی قابل تحقق نباشد و این مبلغ از محل پیشفروش اوراق نفتی تامین شود که ممکن است اوراق مالی اسلامی نیز به آن افزوده شود.
نکته دیگر آنکه ۲۵ هزار میلیارد تومان از محل واگذاری و فروش اموال منقول و غیر منقول در نظر گرفته شده که در سال گذشته کمتر از هزار میلیارد تومان آن محقق شده بود. به عبارتی باید گفت با قوانین فعلی، بعید بهنظر میرسد که در سال 1400 این رقم محقق شود، مگر آنکه مجوز جدیدی صادر شود. از طریق واگذاری شرکتهای دولتی نیز 95 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که فروش ETF ها در سالجاری نشان میدهد که بعید است بتوان به این عدد دست پیدا کرد.
تقریبا میتوان گفت به غیر درآمد از طریق مالیاتهای گمرکی، بخش دیگر درآمدها، از منابع نفت و گاز گرفته تا فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول، بیشبرآورد وجود دارد و این امر به معنی کسری بودجه پنهان است.
در نگاه کلی باید گفت هزینه دولت در بودجه 1400 افزایش پیدا کرده و درصد تراز عملیاتی از کل بودجه عمومی حدودا به 35 درصد رسیده است. یعنی 35 درصد از مخارج بودجه یا از فروش دارایی یا از استقراض تامین مالی شده است. این نسبت برای یک دهه اخیر یک رکورد محسوب میشود و علت آن افزایش هزینههای جاری دولت بوده که حدود 60 درصد افزایش پیدا کرده است. علت اصلی این افزایش نیز اعمال ماده 10 خدمات کشوری در سال گذشته و افزایش حقوق بازنشستگان و افزایش 25 درصدی حقوق کارکنان است. البته درست است که با توجه به تورم باید دستمزدها افزایش پیدا کند اما از منظر تخصیص بهینه منابع باید دید با چه هزینهای منابع را تامین کردیم که منجر به این افزایش حقوق شده و با توجه به توضیحات گفته شده این مبلغ از محل کسری بودجه است. میزان وابستگی بودجه به نفت نیز که بهطور غیرارادی در دو سال گذشته روند کاهشی به خود گرفته بود، امسال مجددا به 30 درصد رسیده است.
اگر بخواهیم به کسری بودجه ساختاری یا بدون نفت در لایحه 1400 نگاه کنیم، مصارف در حدود 841 هزار میلیارد تومان و منابعی غیر از نفت، استقراض و فروش دارایی در حدود 321 هزار میلیارد تومان است. از اختلاف این دو عدد به 520 هزار میلیارد تومان میرسیم که بهعنوان کسری بودجه ساختاری از آن یاد میشود. بخشی از این کسری ساختاری از فروش اموال دارایی و شرکتها جبران میشود که با فرض تحقق کامل آن، حدود 121 هزار میلیارد تومان آن پوشش داده میشود اما مابقی آن که بالغ بر 260 هزار میلیارد تومان است پیشبینی میشود که تحقق پیدا نکند و در کنار پیشفروش نفت و اوراق مالی اسلامی که به ترتیب 70 هزار میلیارد تومان و 55 هزارمیلیارد تومان هستند، مجموعا 344 هزار میلیارد تومان رقم کسری بودجه را تشکیل میدهند. این کسری بودجه یا باید از طریق افزایش اوراق یا از محل درآمدهایی جدید که امیدواریم مجلس شورای اسلامی به سمت آن حرکت کند تحقق پیدا کند.
